Services en droit des réfugiés et de l’immigration-Consultation sur les interruptions de service

Date de publication : 16 juin 2017

1. Introduction et contexte

1.1 Objet du document de consultation

Faute de financement additionnel pour les services en droit des réfugiés, Aide juridique Ontario (AJO) interrompra temporairement certains services à compter du 1^er juillet 2017, afin de ramener le coût du programme de 33,6 millions de dollars à 20,5 millions de dollars. AJO a pris en charge les dépenses excédentaires liées au programme en droit des réfugiés pendant quelques années. Elle n’est toutefois plus en mesure de le faire étant donné l’augmentation de la demande pour les services et les défis liés au budget d’AJO dans d’autres programmes. AJO reconnaît que cela aura des répercussions importantes sur les clients vulnérables et que des choix difficiles devront malheureusement être faits pour parvenir à l’équilibre budgétaire.

Le coût annuel du programme en droit des réfugiés d’AJO a toujours été d’environ 20 millions de dollars. Au cours des deux dernières années, ce coût a augmenté. Il est passé à 27 millions de dollars en 2016-2017 et nous prévoyons qu’il s’élève à 33,6 millions de dollars en 2017-2018.

AJO doit réduire le coût annuel du programme de 33,6 millions de dollars à 20,5 millions de dollars.

Par la publication de ce document, AJO sollicite les intervenants du système de détermination du statut de réfugié ainsi que les particuliers à faire part de leur avis, suggestions et commentaires sur certaines mesures relatives à l’interruption de service temporaire qui pourraient être mises en place cet été. AJO reprendra contact à la fin de l’été pour discuter des changements à apporter au programme sur le long terme dans l’objectif de servir le plus grand nombre de clients possible.

AJO prendra en considération l’ensemble des commentaires et des suggestions reçus compte tenu de la nécessité d’agir sans délai. Vous trouverez des précisions concernant le processus de consultation à la fin du document.

1.2 Évolution de la situation

Le contexte relatif aux services en droit des réfugiés et de l’immigration a connu un changement drastique au cours des dernières années. Soixante-cinq millions de personnes sont déplacées de force dans le monde.

1.3 Financement

Le gouvernement fédéral a apporté une contribution de 11,5 millions de dollars annuellement à l’ensemble des provinces et territoires pour les services d’aide juridique en droit des réfugiés, un montant inchangé depuis 2002. AJO reçoit annuellement autour de 7 millions de dollars par an.

En plus du financement fourni par le gouvernement fédéral, AJO a alloué annuellement entre 9 et 14 millions de dollars au programme de certificats en droit des réfugiés et de l’immigration ainsi qu’aux services fournis par le personnel.

Si la demande pour les services reste inchangée, pour l’exercice 2017-2018, AJO prévoit que les dépenses relatives aux services en droit des réfugiés et de l’immigration atteindront 33,6 millions de dollars (29,6 millions de dollars pour les services de certificat et 4 millions de dollars pour les services fournis par le personnel).

En décembre 2016, pour répondre à la demande, le gouvernement provincial et le gouvernement fédéral ont fourni au total 7,72 millions de dollars dans le cadre d’un financement ponctuel additionnel. AJO a eu le privilège de recevoir ce soutien, mais la nature ponctuelle de ce financement ne permet pas de répondre aux préoccupations pour 2017-2018 ni pour les années à venir. Ce financement généreux ainsi que les stratégies de gestion des services ont permis à AJO de gérer le déficit de 9 millions de dollars qu’elle a connu en 2016-2017 sans incidence sur les services qu’elle fournit actuellement.

L’annonce faite dans le cadre du budget fédéral de mars 2017 d’un financement de cinq ans pour les services d’aide juridique en droit des réfugiés et de l’immigration reste fondamentalement identique aux années précédentes à savoir 8,6 millions de dollars pour l’Ontario sur deux ans, avec un retour à 7 millions de dollars durant les trois exercices de l’entente de financement quinquennale suivants. Cela signifie que le nouvel engagement financier du gouvernement fédéral ne suffira pas à pallier le manque de fonds en 2017-2018 et au-delà.

En conséquence, AJO doit prendre des mesures immédiates pour faire en sorte que ses dépenses ne dépassent pas ses moyens. À long terme, AJO doit envisager d’apporter des changements à ses modes de prestation des services de manière à assurer qu’elle puisse aider le plus grand nombre possible de réfugiés et d’immigrants.

2. Consultation – Établissement des priorités et interruptions de service

AJO doit immédiatement interrompre les services pour lesquels il n’y a pas de financement et nous aimerions vous consulter sur la meilleure façon de prendre ces mesures.

En raison de la rapidité avec laquelle AJO doit mettre en place ces réductions de service, ces changements n’ont pas pour vocation de dessiner les contours définitifs du programme. AJO mènera des consultations plus larges avec des intervenants à la fin de l’été et à l’automne pour discuter de l’état futur du programme d’aide aux réfugiés compte tenu des restrictions financières d’AJO.

Les questions soulevées ci-dessous ne constituent pas une énumération exhaustive. Les lecteurs sont invités à fournir des commentaires sur les questions qu’ils considèrent comme importantes.

Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et d’autres organismes internationaux donnent la priorité aux audiences de la SPR ou aux audiences de première instance qui constituent des éléments clés de la détermination du statut de réfugié.

Après avoir établi un modèle de risques, AJO suggère d’accorder la priorité aux services dans l’ordre suivant  :

1. La SPR;
2. La SAR;
3. Les sursis à l’exécution de l’ordonnance d’expulsion et les demandes d’un contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale (décisions négatives, y compris les demandes de report);
4. Les examens des risques avant renvoi et les avis de danger;
5. Les examens des motifs de la détention et les requêtes en habeas corpus ;
6. Les services généraux d’immigration, y compris les demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire (CH).

En fonction des priorités ci-dessus, l’interruption des services d’immigration généraux suivants permettrait d’effectuer les économies indiquées ci-après :

Selon les estimations, l’interruption des services de certificat généraux en droit de l’immigration ne permettra d’économiser que 2,12 millions de dollars par an. Cette interruption devra être associée à des interruptions dans d’autres domaines de services (SPR, SAR, contrôle judiciaire [CJ], par exemple) pour ramener le programme dans le cadre du budget de 20,5 millions de dollars. Cette enveloppe de 20,5 millions de dollars sert aux services de certificats (16,5 millions de dollars), aux services fournis aux clients par les membres du personnel (3 millions de dollars) ainsi qu’aux conseils sommaires, aux services des avocats inscrits sur les listes et à l’administration (un million de dollars).

AJO envisage l’interruption temporaire des services suivants :

1. Interruption de tous les services en droit des réfugiés et de l’immigration en août ou septembre 2017 quand le financement sera épuisé. S’il est établi que tous les services doivent être traités au même rang de priorité et si AJO continue ses activités sans procéder à aucun changement dans les services qu’elle offre, AJO pourra financer les services existants selon le mode de prestation de service actuel jusqu’en août ou septembre 2017. Une interruption entraînera l’absence de services en droit des réfugiés et de l’immigration pour les six mois de l’exercice financier d’AJO restants, y compris pour les affaires entendues à la SPR, celles présentées devant la SAR ainsi que les contrôles judiciaires à la Cour fédérale.
2. Interruption de tous les services en droit des réfugiés et de l’immigration à l’exception des services liés à la SPR Si les services offerts pour les affaires présentées devant la SPR sont considérés comme étant la priorité absolue, les services peuvent être limités à la représentation à la SPR (incluant la préparation du formulaire Fondement de la demande d’asile [FDA], la préparation et la présence à l’audience).

   Avec un budget de 16,5 millions de dollars pour les services en droit des réfugiés, AJO est en mesure de délivrer environ 5 900 certificats pour des affaires entendues par la SPR. Le coût moyen par certificat s’élève à 2 800 $. En 2016-2017, AJO a délivré 9 000 certificats pour des affaires présentées à la SPR.

   En plus de concentrer les services de certificat sur les affaires relevant de la SPR, AJO pourrait également focaliser les services fournis par son personnel sur des affaires présentées devant la SPR pour garantir le plus grand nombre de représentations à la SPR possible. Si les trois bureaux (Toronto, Hamilton et Ottawa) se concentrent exclusivement sur les affaires présentées devant la SPR, ils pourraient prendre en charge 1 130 instances chaque année.

3. Interruption de tous les services en droit des réfugiés et de l’immigration à l’exception de la préparation du formulaire Fondement de la demande d’asile pour la SPR, les appels à la SAR, les demandes de contrôle judiciaire à la Cour fédérale et les sursis à l’exécution de l’ordonnance d’expulsion Si les services offerts pour les affaires présentées devant la SPR sont considérés comme étant la priorité absolue et que l’objectif demeure de servir le plus grand nombre de clients possible, cette suggestion ne comporte que la préparation du formulaire Fondement de la demande d’asile. En 2016-2017, AJO a délivré 9 000 certificats pour des affaires entendues à la SPR. Cette suggestion n’apporte qu’un financement partiel des affaires entendues par la SPR pour l’ensemble des clients réfugiés. L’avocat pourrait négocier un mandat privé avec le client pour que ce dernier continue à être représenté à l’audience en droit des réfugiés.

   En 2016-2017, AJO a délivré 9 000 certificats pour des affaires entendues à la SPR. Les services de préparation du formulaire FDA ont à eux seuls coûté au total environ 9 millions de dollars (9 000 certificats multipliés par un coût moyen de 1 000 $ par formulaire FDA). Avec une enveloppe budgétaire de 16,5 millions de dollars pour les certificats en droit des réfugiés, les fonds restants (à savoir 7,5 millions de dollars) pourraient être alloués à d’autres services en droit des réfugiés et de l’immigration comme les sursis (77 000 $), les appels devant la SAR (1,5 million de dollars) et les demandes de contrôle judiciaire à la Cour fédérale (1,8 million de dollars).

   AJO pourrait réserver les 4,1 millions de dollars restant à la représentation aux audiences à la SPR des demandeurs particulièrement vulnérables (à savoir des mineurs, des personnes qui vivent une situation de violence familiale et de celles qui ont des troubles de santé mentale diagnostiqués comme la schizophrénie, les troubles bipolaires et la dépression chronique ou qui sont détenues.

   Les services fournis par le personnel d’AJO peuvent également être centrés sur la préparation du formulaire Fondement de la demande d’asile pour la SPR, les appels à la SAR, les demandes de contrôle judiciaire à la Cour fédérale et les sursis à l’exécution de l’ordonnance d’expulsion.

Points de discussion :

• Que pensez-vous des interruptions de service suggérées?
• Pourriez-vous indiquer d’autres possibilités d’interruption de service qu’AJO devrait envisager dans le cadre des efforts employés pour déterminer la priorité des services et garantir que le plus grand nombre de clients possible sont servis dans les limites de l’enveloppe budgétaire de 20,5 millions de dollars prévue.

3. Processus de consultation

AJO souhaite obtenir les commentaires et avis sur les suggestions proposées et prendre en compte les idées qui l’aideront à réaliser des économies tout en répondant aux besoins du plus grand nombre de clients réfugiés possible.

La période de consultation s’étendra du 23 mai au 16 juin 2017. Les contributions écrites doivent nous parvenir au plus tard le 16 juin à RefConsult2017@lao.on.ca. Vous pouvez également les transmettre en ligne par l’entremise du formulaire destiné aux commentaires.

AJO utilisera les techniques de consultation suivantes :

1. Commentaires écrits. AJO donnera à ce document une large diffusion et invitera plus particulièrement les organismes et les particuliers à fournir leurs commentaires par écrit;
2. Séances de consultation de groupe en personne. AJO organisera des séances avec les organismes et les particuliers intéressés;
3. Séances de consultation en ligne.

Pour participer au processus de consultation, veuillez visiter le site Web d’AJO afin de consulter le calendrier des consultations ou nous envoyer un courriel à RefConsult2017@lao.on.ca

4. Étapes suivantes

AJO prendra en compte les commentaires reçus et mettra en place des changements au cours de l’été 2017.

Même si AJO procédera à des interruptions temporaires de service, AJO reconnaît que des décisions concernant le programme à long terme ne peuvent ni ne doivent être prises dans des délais si serrés.

Faute de financement permanent accru, AJO devra procéder à des changements de son programme à long terme pour fournir le service le plus vaste possible en fonction des fonds disponibles. AJO consultera les intervenants durant l’été, mais souhaite d’ores et déjà obtenir premiers avis et commentaires sur les questions suivantes :

Points de discussion :

• Y a-t-il des initiatives, des collaborations avec la CISR; Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada; l’Agence des services frontaliers du Canada et le ministère de la Justice qui pourraient améliorer l’efficacité du système sans compromettre la prestation des services?
• Les prestataires de services peuvent-ils être utilisés plus efficacement dans la prestation des services d’aide juridique en droit de l’immigration et des réfugiés?
• Un système d’honoraires forfaitaires pour la représentation à la SPR (audience complète, audience courte, processus accéléré, « facteurs d’amélioration » pour l’intervention ministérielle) est-il possible et pourrait-il réduire les coûts?
• Dans le cas où un grand nombre de demandes émaneraient de ressortissants d’un même pays, le recours aux honoraires forfaitaires ou à l’externalisation des services peut-il permettre de gagner en productivité et de réduire les dépenses?
• Quel rôle les services du personnel d’AJO devraient-ils jouer?
• Quel rôle les parajuristes autorisés peuvent-ils jouer?
• Quel rôle les conseils juridiques sommaires, les services et renseignements sommaires peuvent-ils jouer dans le service à la clientèle?
• Dans le cadre des services de recherche relatifs aux pays, y a-t-il des gains d’efficience qu’AJO peut exploiter pour réduire le coût de la duplication de ces services parmi les avocats du secteur privé?
• Existe-t-il des appuis pour les prestataires de services aux réfugiés qui pourraient les aider à fournir des services plus efficacement?
• Dans le cadre d’un soutien accru de LAO LAW, la communication d’exemples d’observations à la SPR et de mémoires déposés à la SAR et à la Cour fédérale pourrait-elle permettre d’effectuer des économies?
• Existe-t-il des possibilités de réaliser des gains d’efficiences dans les services de traduction et d’interprétation tout en continuant à soutenir les avocats du secteur privé?
• Souhaiteriez-vous qu’AJO prenne en compte d’autres améliorations du système qui permettraient de réduire les coûts? Si oui, lesquelles?
• Quel rôle la technologie pourrait-elle jouer dans la prestation de services en droit de l’immigration et des réfugiés?
• Quels concepts souhaiteriez-vous voir explorés dans le document de consultation qui se concentrera sur les changements au programme d’AJO à plus long terme?
• Les cliniques juridiques peuvent-elles assumer un rôle plus important dans la prestation des services aux réfugiés?

ANNEXE A : Services et mode de services actuels d’AJO

Services

À l’heure actuelle, AJO fournit les services en droit des réfugiés et de l’immigration suivants :

Droit des réfugiés

• Préparation du formulaire Fondement de la demande d’asile (FDA) et des formulaires connexes pour Citoyenneté et Immigration Canada (CIC)
• Représentation lors d’une audience devant la Section de la protection des réfugiés (SPR)
• Préparation d’un appel à la Section d’appel des réfugiés (RAD)
• Préparation d’une demande de contrôle judiciaire (CJ) devant la Cour fédérale
• Représentation et observations à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) pour demander un report de l’exécution du renvoi
• Préparation des requêtes en sursis à l’exécution de l’ordonnance d’expulsion à la Cour fédérale
• Représentation aux audiences de constat de perte de l’asile et annulation du statut de réfugié de la Section de la protection des réfugiés
• Préparation d’une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR)
• Préparation d’un avis de danger

Droit de l’immigration

• Représentation à un contrôle des motifs de détention
• Présence aux audiences devant la Section d’appel de l’immigration
• Préparation d’une demande fondée sur des considérations d’ordre humanitaire
• Préparation d’une requête en habeas corpus

Mode de services

AJO utilise actuellement trois types de modes de prestation de services pour fournir des services en droit des réfugiés et de l’immigration : les certificats pour les avocats du secteur privé, le personnel salarié et les cliniques juridiques communautaires.

Environ 85 % des services en droit des réfugiés et de l’immigration sont fournis par les avocats du secteur privé dont les services sont retenus dans le cadre d’un certificat.

Les bureaux du droit des réfugiés (BDR) de Toronto et Hamilton et le Bureau des services juridiques intégrés d’Ottawa (BSJI) fournissent des services en droit des réfugiés et de l’immigration grâce à des équipes de services multidisciplinaires composées d’avocats, de parajuristes et d’auxiliaires d’aide juridique salariés.

D’autres services en droit des réfugiés et de l’immigration sont fournis par des cliniques juridiques communautaires, principalement dans la région de Toronto et à Ottawa. Les services sont également offerts par des étudiants en droit supervisés dans certaines sociétés étudiantes d’aide juridique (SEAJ) qui sont des cliniques étudiantes d’aide juridique situées dans chacune des facultés de droit de l’Ontario.

Services des avocats du secteur privé – Nombre et coût des certificats délivrés

Les tableaux suivants font état de l’augmentation du nombre de certificats en droit des réfugiés et de leur coût au cours des cinq dernières années :

Tableau 1 : Coût des certificats en droit de l’immigration et des réfugiés par procédure

Tableau 2 : Certificats en droit des réfugiés et de l’immigration délivrés

Tableau 3 : Coût moyen d’un certificat en droit de l’immigration et des réfugiés par procédure

Les coûts des certificats comprennent les six augmentations de 5 % du tarif horaire effectuées par le gouvernement provincial.

Services fournis par le personnel

Résumé des services fournis par le personnel d’AJO services, dotation en personnel et budgets annuels pour 2016 2017

Bureau du droit des réfugiés Toronto

Bureau du droit des réfugiés

Bureau des services juridiques intégrés d’Ottawa

Chaque bureau interne d’AJO offre une gamme de services, les petits bureaux de Hamilton et d’Ottawa se concentrent sur les affaires entendues par la SPR, les causes relatives à la détention et celles de droit de l’immigration général, tout en travaillant sur les appels. Le bureau interne de Toronto existe depuis plus de 20 ans. En plus de travailler sur les causes entendues par la SPR et celles relevant du droit de l’immigration général, le bureau de Toronto défend des causes types et travaille sur des appels, et ce, jusqu’à la Cour suprême du Canada.

Les bureaux internes se concentrent sur les services aux groupes de clients vulnérables tels que les personnes avec des troubles de santé mentale (schizophrénie, trouble bipolaire, dépression chronique), les personnes qui vivent des situations de violence familiale ou de torture, les mineurs non accompagnés, ainsi que les clients détenus. Le BDR de Toronto se concentre également sur les clients qui ont des problèmes juridiques complexes, notamment la non-admissibilité pour raisons liées à la criminalité et à la sécurité.

AJO effectue un suivi des résultats découlant des services en droit des réfugiés et de l’immigration fournis par ses bureaux internes. Le BDR de Toronto est le bureau interne le plus important et gère le plus grand nombre de causes. Le taux de réussite du BDR de Toronto et de celui de Hamilton est d’environ 72 %. Le taux de réussite du BSJI d’Ottawa est d’environ 84 %.

Ces chiffres représentent le taux de réussite moyen pour tous les types de causes.

Services des bureaux internes : Résultats

Cliquez ici pour télécharger le graphique.

	Affaires incomplètes	Affaires complétées favorablement	Affaires complétées défavorablement	Affaires redirigée ailleurs
Hamilton	21	46	18	23
Ottawa	16	32	6	18
Toronto	81	397	153	93

Services offerts par les cliniques

Plusieurs cliniques juridiques communautaires dans la province – la plupart dans la région du Grand Toronto – fournissent des services en droit des réfugiés et de l’immigration par l’entremise du personnel et des bénévoles.

Au total, ces cliniques ont ouvert 762 dossiers en droit des réfugiés et de l’immigration en 2015-2016.

Le personnel des cliniques fournit des services aux demandeurs d’asile dans le cadre de demandes CH, de demandes de parrainage et d’appels de ces mêmes demandes. Certaines cliniques travaillent également sur des instances relevant de la SPR et de la Cour fédérale.

En outre, certaines sociétés étudiantes d’aide juridique fournissent un éventail de services en droit des réfugiés et de l’immigration (à savoir les Downtown Legal Services, la SEAJ de l’Université de Toronto, le Programme de services communautaires et d’aide juridique de la faculté de droit Osgoode Hall [York University]).

Récemment, AJO a fourni un financement aux cliniques pour l’embauche d’un professionnel du droit de l’immigration qui dessert trois cliniques dans la région de l’ouest de Toronto. Dans l’est de Toronto, des fonds ont été alloués pour recruter des avocats en droit de l’immigration et des travailleurs juridiques communautaires en droit de l’immigration afin d’appuyer les services en droit des réfugiés et de l’immigration de six cliniques. De nombreuses cliniques de la RGT qui reçoivent un financement au titre de l’admissibilité financière ont embauché ou prévoient embaucher du personnel pour fournir des services de droit de l’immigration (pour les régions de York et Peel). Le financement des services en droit de l’immigration dans la région du Sud-Ouest de l’Ontario a également permis de recruter du personnel pour ces services.

Services en droit des réfugiés et de l’immigration des cliniques juridiques communautaires

Entre les avocats du secteur privé, les avocats salariés et les cliniques, AJO estime qu’en 2016-2017, près de 14 000 réfugiés ont obtenu des services d’aide juridique.