Évaluation de la mise en place des normes de qualité des services en droit des réfugiés et de l'immigration : Synthèse du rapport

Préparé par WSCS Consulting Inc.
Décembre 2016

Dernière mise à jour : juin 2017

L'intégralité du rapport est disponible sur simple demande.

1. Synthèse du rapport

Dans ce texte, le masculin est utilisé à titre épicène.

Aide juridique Ontario (AJO) est un organisme public chargé de fournir un accès à la justice, partout en Ontario, aux personnes à faible revenu. La loi confère à AJO le mandat de fournir des services d'aide juridique de qualité aux clients. Le processus d'inscription sur les listes des avocats qui représentent des clients d'aide juridique fait partie des éléments importants pour mener ce mandat à bien.

Après avoir mené une vaste consultation, AJO a adopté de nouvelles normes régissant les prestataires des services en droit des réfugiés et de l'immigration. En janvier 2015, elle a commencé à mettre en place ces normes d'une façon tout à fait nouvelle et unique. L'inscription des prestataires de service sur les listes a traditionnellement été relativement simple, les avocats pouvant demander à être inscrits à tout moment. Une fois l'avocat inscrit sur la liste, il y reste indéfiniment jusqu'à ce qu'il demande à en être retiré ou jusqu'à ce qu'il en soit radié par suite d'un processus de radiation des listes. La mise en place des nouvelles normes de qualité des services en droit des réfugiés et de l'immigration a été différente. Dans le but de protéger ses clients vulnérables et de tenter d'atténuer les risques organisationnels auxquels AJO était confrontée, il a été décidé que tous les avocats, existants ou nouveaux, étaient tenus de faire une demande d'inscription sur la ou les listes d'avocats. Le processus comprendrait une évaluation rigoureuse du travail de l'avocat pour vérifier si ce dernier respecte les normes.

Le présent rapport présente une évaluation de la mise en ouvre des normes régissant les prestataires des services en droit des réfugiés et de l'immigration avec quelques suggestions et recommandations concernant l'élaboration et la mise en ouvre de normes pour d'autres listes de prestataires de services d'AJO.

En résumé, la mise en ouvre des nouvelles normes a été considérée comme un succès par la plupart des personnes, y compris par les intervenants externes. Il semble que les résultats à court terme souhaités par AJO ont été atteints. Le défi pour AJO est de veiller à ce que les mécanismes de surveillance qui ont été mis en place soient efficaces, durables et efficients. C'est un domaine dans lequel AJO doit concentrer ses efforts. Il semble en apparence, que de nombreux éléments sont désormais en place pour mieux gérer les listes d'avocats et assurer la qualité des services. Cependant, le programme doit être renforcé par des politiques, des procédures et des outils pour assurer son succès dans le temps. En ce qui concerne l'analyse permanente, il sera très difficile pour AJO de déterminer si elle atteint les résultats escomptés sans fournir des efforts pour consigner les connaissances acquises par le processus précédemment indiqué.

En ce qui concerne le processus en lui-même, il s'agissait, selon nous, d'un fardeau administratif inutile imposé au personnel. Des engorgements sont apparus au début du processus en raison de la date d'échéance pour la réception des demandes qui était imposée sans octroyer suffisamment de ressources, de politiques, de systèmes ni outils pour gérer l'importante charge de travail. Tous les nouveaux projets de cette nature doivent comprendre un plan d'exécution de projet très détaillé et des processus qui n'engendrent pas une grosse liste de tâches à effectuer, dont certaines n'apportent rien. La collecte des données et la gestion de fichiers sont particulièrement problématiques, mais avec des efforts, il est possible de surmonter cette difficulté.

La nouvelle approche, qui prévoit une inscription sur les listes de cinq ans pour les avocats dont l'inscription a été approuvée, doit faire l'objet d'une évaluation et un nouveau processus doit être envisagé afin de s'assurer qu'une charge de travail en souffrance similaire n'est pas créée à ce moment-là.

Même si nous estimons que la démarche a donné des résultats positifs, nous conseillons à AJO de réfléchir à la façon dont elle appliquerait des procédés semblables à d'autres listes d'avocats. Le recours aux membres du personnel et aux ressources externes pour évaluer les demandes d'inscription aux listes n'était pas sans coût et pourrait ne pas être une solution pérenne. Toutefois, le présent rapport ne contient pas une évaluation des coûts actuels pour pouvoir gérer les autres listes sous leur forme existante. Par conséquent, il serait nécessaire d'effectuer ce travail d'évaluation afin de déterminer si ce procédé serait plus ou moins coûteux que la démarche actuelle, tant du point de vue économique que de la qualité. De même, le nombre d'avocats inscrits sous condition représente une quantité importante de travail à la fois de la part des mentors (externes) que du personnel pour assurer une surveillance et une gestion permanentes (internes). Si une mise en ouvre de ce type devait être entreprise pour les autres listes d'avocats et qu'une proportion similaire d'avocats devait être inscrite sous condition, AJO pourrait ne pas disposer des ressources nécessaires pour entreprendre une telle démarche.

Cela étant dit, AJO mérite d'être félicitée pour avoir effectué ce projet et pour le succès qu'elle a connu dans cette entreprise. À présent, le défi pour AJO est d'examiner la mise en ouvre, d'évaluer les enseignements tirés et de procéder à des ajustements. Le présent rapport contient de nombreuses conclusions et recommandations visant à aider AJO à améliorer son processus et ses pratiques en matière de gestion des connaissances.

2. Résumé des conclusions

  1. Les premiers éléments montrent que la mise en ouvre des nouvelles normes des listes d'avocats en droit de l'immigration et des réfugiés permettra d'obtenir des résultats à long terme. AJO a reconnu qu'il y avait des inquiétudes quant à la qualité de la représentation pour les clients en droit de l'immigration et des réfugiés et qu'il fallait agir rapidement. Bien que certains processus, procédures et analyses aient pu être améliorés, la mise en ouvre globale semble réussir.

  2. En entreprenant une approche très rigoureuse lors de la mise en ouvre et en exigeant que tous les avocats présentent une demande de renouvellement de l'inscription aux listes, AJO a renforcé sa connaissance des personnes inscrites sur ses listes et a une meilleure compréhension de la qualité de la représentation.

  3. D'autres résultats attendus à long terme tels que l'objectif de réduire de moitié le nombre de demandes de changement d'avocat, d'infractions décelées lors de vérifications, d'enquêtes, de plaintes et d'appels n'a pas été étayé par un cadre de référence avant la mise en ouvre, et ne fait pas l'objet d'un suivi. Par conséquent, il sera très difficile d'évaluer si les résultats qui étaient attendus sont atteints. Cependant, l'applicabilité de ces résultats à la mise en ouvre des normes n'est pas claire et est remise en cause. Ces résultats devraient être revus afin de déterminer s'ils sont ou non applicables dans la détermination du rendement de la mise en ouvre des normes des listes d'avocats.

  4. La Refugee Law Association était très favorable à l'élaboration et à la mise en ouvre des nouvelles normes. La participation des intervenants externes aux consultations ainsi que la mise en ouvre par l'entremise du processus du Comité d'examen par les pairs et du programme de mentorat ont été des facteurs clés du succès.

  5. Les normes, associées au guide des meilleures pratiques et aux attentes liées à la qualité du service, sont très complètes et devraient permettre aux avocats d'« autoévaluer » leur travail en fonction des normes.

  6. Bien que la mise en ouvre des nouvelles normes de qualité des services ait généralement été considérée comme un succès, il est peut-être impossible de mettre en place de nouvelles normes de manière similaire pour l'ensemble des autres listes d'avocats pour plusieurs raisons. Le coût peut notamment s'avérer prohibitif compte tenu de l'ampleur de certaines autres listes d'avocats. De plus, le fait d'évaluer la demande sur dossier peut ne pas être suffisant pour juger la qualité de la représentation dans d'autres domaines du droit. Des inquiétudes ont été soulevées lors de la mise en ouvre des normes relatives aux listes en droit de l'immigration et des réfugiés. Certaines personnes craignaient qu'il soit difficile d'évaluer le travail d'un avocat uniquement en se fondant sur des documents tandis que certaines jugeaient que les représentations orales sont souvent plus importantes. Une décision délibérée de ne pas aller dans cette direction a été prise, car AJO a estimé que le coût était prohibitif.

  7. Cette méthode pourrait fonctionner pour d'autres petites listes comme celle pour les affaires relevant de la Commission du consentement et de la capacité ou de la Loi sur les services à l'enfance et à la famille avec des ajustements aux politiques, procédures et processus. Il est évident qu'une évaluation sur dossier peut être complétée par d'autres outils d'évaluation.

  8. Il existe une réelle possibilité que le nombre de plaintes augmente avec les nouvelles normes régissant les prestataires des services. La mise en place d'exigences plus détaillées, de meilleures pratiques et d'attentes en matière de qualité de services se prête davantage à l'examen des clients et des avocats qui peuvent être plus critiques si ces mesures ne sont pas suivies.

  9. La structure de gouvernance pour la supervision de la mise en ouvre des normes a généralement été considérée comme efficace, les entretiens ont révélé qu'une méthode plus structurée pour la mise en ouvre des normes était souhaitée. Un plan d'exécution de projet plus détaillé avec des échéanciers et un budget était nécessaire. Étant donné qu'il n'y avait pas de budget spécifique pour le projet ni de coûts associés au projet, nous n'avons pas été en mesure de déterminer si ce dernier a été terminé à temps et si le budget a été respecté.

  10. Le processus de mise en ouvre et de demande a abouti à une liste considérablement réduite qui devrait permettre un meilleur contrôle. Cependant, les normes sont plus rigoureuses et les exigences pour continuer à les respecter sont plus complexes, par conséquent, le degré de surveillance requis par avocat augmentera.

  11. Au moment de la rédaction du présent rapport, 88 avocats (soit 21 % de ceux figurant sur la liste d'avocats) ont été inscrits sous condition, ce qui représente un coût important et une charge de travail continue pour que les chargés de liste et les directeurs généraux puissent procéder à un examen régulier.

  12. Bien que de nombreuses conditions n'entraînent pas de coûts directs pour AJO, elles requièrent une surveillance continue qui nécessite des ressources de l'organisme. Le nombre et l'étendue de certaines conditions semblent être excessifs et lourds. Il ne semble pas y avoir de cohérence dans l'application des conditions ou du type d'avocat à qui l'on impose des conditions.

  13. Le programme de mentorat a eu des résultats mitigés et risque de perdre des mentors dévoués. Selon les données concernant les normes, dix-sept (17) mentorés restent inscrits sous conditions sans mentor, en partie parce qu'il manque certains renseignements à leur dossier. Certains avocats ont indiqué qu'il était possible qu'ils cessent d'agir en tant que mentors en raison de la charge de travail et des processus que leur impose cette fonction. Certains mentorés n'ont pas respecté les conditions qui leur étaient imposées et ont placé les mentors dans une position difficile. Des lignes directrices sont nécessaires pour faire respecter les conditions et aider les mentors et les mentorés à s'acquitter de leurs obligations. AJO doit évaluer la capacité des mentors, les critères qui déterminent la participation d'un mentoré au programme de mentorat ainsi que les implications pour la durabilité à long terme.

  14. Les politiques et les procédures n'ont pas toutes été mises en place avant la mise en ouvre, mais ont été élaborées au fil du temps. Le système d'évaluation détaillé introduit en août 2015 a considérablement amélioré l'approche d'AJO en matière d'évaluation du travail du candidat.

  15. La mise en ouvre a été très détaillée et a nécessité un grand nombre de documents et d'analyses. Il s'agissait d'un exercice très important de « gestion de la connaissance » qui a permis à AJO d'acquérir une connaissance large et assez poussée des prestataires figurant sur les listes en droit de l'immigration et des réfugiés. Malheureusement, AJO est passée à côté d'une très grande occasion de capturer ces connaissances dans un cadre utilisable qui lui aurait permis de suivre ses progrès, pas seulement concernant la mise en ouvre, mais aussi relativement à la qualité de la représentation. Cela peut être dû à un manque d'analyse et de planification en amont. Cependant, il aurait valu la peine de trouver une manière plus efficace de recueillir les données tout au long de la mise en ouvre plutôt qu'après la mise en ouvre. À présent, rassembler les données nécessitera des efforts importants et soutenus.

  16. La logique derrière une échéance « unique » pour toutes les demandes n'est pas évidente. Tous les inscrits sur les listes d'avocats avaient la même date d'échéance pour la réception de leur demande ce qui a créé un fardeau administratif important. D'autres procédés ou méthodes de traitement basés sur les risques permettraient de réduire la charge de travail et d'augmenter l'efficacité.

  17. Les objectifs administratifs ont été définis pour l'ensemble du processus et non pas pour chaque étape du processus. Alors que les objectifs annoncés pour le traitement des demandes étaient de six à huit semaines, ces délais d'exécution n'ont pas fait l'objet d'un suivi et nous n'avons pas de données pour déterminer s'ils ont été atteints. Le candidat n'est pas tenu informé du temps nécessaire à l'examen du Comité du personnel, de la décision de transmettre ou non la demande d'inscription au Comité d'examen par les pairs ou de la date à laquelle la décision serait prise.

  18. Il existe plusieurs étapes sans valeur ajoutée dans les processus internes et externes. Le temps passé par demande d'inscription et par étape n'a fait l'objet d'aucun suivi, par conséquent, le coût par demande traitée ne peut qu'être estimé.

  19. La demande d'inscription elle-même contient des renseignements importants qui pourraient être transmis électroniquement et générer une base de données sans l'intervention du personnel. Les documents qu'AJO a déjà en sa possession n'auraient ainsi pas à être transmis à nouveau.

  20. Au début de la procédure, il y a un engorgement, car l'assistant administratif chargé des listes était responsable de toute la gestion des documents et de consigner des données. AJO devait fournir des ressources supplémentaires aux étapes initiales du processus, améliorer ses procédures de gestion des demandes et/ou modifier sa manière de traiter les demandes d'inscription.

  21. Les pratiques en matière de collecte des données et de gestion des fichiers doivent être remaniées. Des éléments clés relatifs aux données n'ont pas été consignés et les documents ne sont pas catalogués adéquatement ni sécurisés de manière à garantir la protection des prises de décisions.

  22. Il n'y a aucun dispositif de surveillance des politiques et des procédures en place. AJO risque de revenir aux méthodes qu'elle adoptait dans le passé à savoir un suivi fondé sur les plaintes sans disposer de stratégie ni de ressources. Des politiques sont nécessaires pour gérer les conditions imposées aux avocats, évaluer l'efficacité de chaque type de condition et gérer le maintien de la qualité de la représentation.

  23. Le dévouement, l'engagement et le travail d'équipe dont a fait preuve le personnel et la direction d'AJO au sein de l'organisation pour assurer le succès de cette mise en ouvre ont été remarquables. Ces efforts ont fourni à AJO un excellent projet pilote pour gérer « différemment » les listes d'avocats. Comme dans toute nouvelle entreprise, nous en tirerons les enseignements nécessaires et il y aura des domaines à améliorer, mais dans l'ensemble, la mise en ouvre a été couronnée de succès. À présent, AJO doit apporter des changements au processus pour s'assurer que le programme continue à être un succès et doit également consigner les données pour effectuer un suivi permanent du programme.

3. Recommandations

Les recommandations qui suivent sont destinées à aider les Services aux prestataires de services inscrits sur les listes d'avocats en droit des réfugiés et de l'immigration à améliorer le processus de demande d'inscription sur les listes d'avocats et les obligations en matière de contrôle de la gestion des listes. En ce qui concerne les autres listes d'avocats, nos recommandations fournissent des conseils qu'AJO pourrait suivre si elle décidait d'adopter un procédé similaire pour en améliorer les normes.

Recommandation 1

Organiser un groupe de discussion avec le personnel sur les enseignements tirés pour améliorer les processus et le soutien aux avocats.

Recommandation 2

Adopter une stratégie de collecte de données détaillées et une technologie de soutien pour procéder à une analyse historique et actuelle.

Recommandation 3

Examiner et formaliser toutes les politiques et procédures afin d'assurer la mise en place d'un procédé uniforme et efficace dans le traitement des demandes.

Recommandation 4

Réaménager les processus et les pratiques de gestion des dossiers pour assurer un soutien continu dans la gestion des listes d'avocats.

Recommandation 5

La politique sur les plaintes et le suivi des types de plaintes devraient être mis à jour afin de déterminer si la mise en ouvre des normes des listes d'avocats a entraîné un accroissement des attentes et de la connaissance à l'égard des meilleures pratiques.

Recommandation 6

Élaborer un mécanisme pour faire apparaître de façon distincte les infractions décelées lors de vérifications et d'enquêtes par domaine du droit.

Recommandation 7

Élaborer un modèle de mécanisme de rapport logique pour analyser et mesurer les résultats de manière continue. Examiner les résultats déclarés en termes d'applicabilité aux normes des listes d'avocats. En particulier, la réduction du nombre de demandes de changement d'avocat, et d'infractions décelées lors de vérifications et d'enquêtes est-elle directement liée à la mise en ouvre des normes des listes d'avocats?

Recommandation 8

Il est nécessaire de formaliser les politiques et les procédures pour mettre en place un dispositif permanent de contrôle et de suivi des conditions. AJO doit mettre en place un suivi des conditions, de leur coût et de leur efficacité. Cela permettra de déterminer les conditions qui ont une incidence sur la qualité de la représentation et celles qui n'en ont pas.

Recommandation 9

Des lignes directrices détaillées sur le mentorat devraient être élaborées pour y intégrer un paragraphe sur les obligations et les conséquences ainsi que sur le dispositif de contrôle du respect des conditions.

Recommandation 10

Revoir la méthode d'évaluation du travail des avocats qui est effectuée uniquement sur dossier. Engager les mentors à adopter une démarche qui peut améliorer la qualité du travail des mentorés. Élaborer des outils d'auto-évaluation pour les prestataires de service inscrits sur les listes afin qu'ils évaluent leur propre travail par rapport aux normes.

Recommandation 11

Entreprendre une évaluation pour déterminer la liste qui crée le plus de risques pour AJO en termes de gestion. Le résultat de cette évaluation permettra de décider de la liste qui fera l'objet du prochain examen des normes de qualité. Il semble raisonnable de penser que les listes des prestataires de services qui représentent des clients de l'aide juridique pour des affaires relevant de la Commission du consentement et de la capacité ou de la Loi sur les services à l'enfance et à la famille soient les plus semblables à la liste en droit de l'immigration et des réfugiés.

Recommandation 12

Concevoir un processus de demande d'inscription qui permettra d'échelonner les dates de demande d'inscription et de mise en place des projets pilotes.

Recommandation 13

Élaborer un plan d'exécution du projet complet avec une stratégie de collecte de données qui comprend des solutions technologiques pour soutenir le traitement des demandes, la gestion des dossiers et des connaissances.

4. Conclusions

En conclusion, les évaluateurs ont constaté que, dans l'ensemble, la mise en ouvre des nouvelles normes régissant les prestataires des services en droit de l'immigration et des réfugiés a permis de réaliser les résultats à court terme escomptés. La nouvelle liste est plus petite et plus gérable. De plus, il existe une meilleure connaissance du niveau de qualité des services en droit des réfugiés et de l'immigration et des mesures de soutien ont été mises en place pour les avocats nouvellement admis au Barreau ainsi que pour les avocats figurant sur la liste qui peuvent avoir besoin d'aide.

AJO doit toutefois améliorer sa capacité à consigner les connaissances acquises dans le cadre de cette démarche et mettre en place des politiques et des procédures pour créer un dispositif de contrôle permanent des avocats dont l'inscription sur la liste a été renouvelée. AJO doit examiner les processus d'inscription sous condition, les critères suivant lesquels certains avocats se voient imposer des conditions et les mesures de soutien pour aider les avocats des listes à satisfaire aux conditions lorsque des coûts y sont associés. Il est nécessaire d'analyser l'efficacité des différents types de soutiens et de conditions pour déterminer s'ils changent la qualité des services.

En ce qui concerne l'applicabilité aux autres listes, une analyse des risques est nécessaire pour déterminer quelle (s) liste (s) doivent se doter d'une meilleure gestion. L'importance et le domaine du droit ont une incidence sur la démarche, mais il est apparu clairement lors de la mise en ouvre des normes régissant les prestataires des services en droit des réfugiés et de l'immigration que des soutiens, un appui technologique et un projet d'exécution pertinents sont nécessaires pour réussir. Il ne serait pas recommandé de poursuivre un procédé proposant la même date d'échéance pour la réception des demandes de l'ensemble des avocats inscrits sur la liste, car cela crée un fardeau administratif inutile.