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Évaluation des bureaux du droit criminel

Résumé du rapport de la deuxième année

Le 13 avril 2007

Grâce à l'aide financière du gouvernement fédéral, Aide juridique Ontario (AJO) a financé trois bureaux du droit criminel (BDC). Ces BDC sont des bureaux juridiques ayant le mandat de compléter le service de programme de certificats assuré par le secteur privé. Ils assurent une représentation pénale aux accusés financièrement admissibles à Barrie, Brampton et Ottawa.

AJO s'est engagée à veiller à ce qu'une évaluation indépendante d'envergure (sur trois ans) de ces BDC soit entreprise et mise à la disposition du public. D'anciens rapports (« Premier rapport d'étape provisoire : évaluation des bureaux du droit criminel » et « Rapport de la deuxième année : évaluation des bureaux du droit criminel ») sont disponibles sur le site Web d'AJO.

Le format des rapports de la première et de la deuxième année, de même que le processus ayant conduit à leur élaboration, sont très similaires. Tous deux reposent sur des séries intensives et approfondies d'entrevues menées sur chacun des sites, l'accent étant mis sur les juges, les avocats de la Couronne, les avocats de service, les organismes non gouvernementaux, le secteur privé, le personnel des BDC et d'autres personnes ayant déjà travaillé avec les BDC et ayant observé l'impact de ces derniers sur les clients et sur le système de justice pénale. L'équipe d'évaluation a également passé énormément de temps à travailler avec le personnel d'AJO afin d'extraire une gamme de données beaucoup plus large de Legal Files, la principale base de données automatisée utilisée par les BDC et AJO pour enregistrer, entreposer et déclarer des données sur les opérations des BDC. L'équipe d'évaluation a par ailleurs obtenu et analysé d'autres données importantes à partir du système PeopleSoft qui enregistre des renseignements sur les certificats émis à l'intention des clients afin de couvrir les frais des services d'aide juridique assurés par le secteur privé. De même, l'équipe d'évaluation a obtenu des données de la part des systèmes financiers d'AJO, à partir d'une base de données spéciale maintenue localement au BDC de Brampton et à partir d'une base de données du formulaire d'état de compte 50 relativement à des dossiers avec certificat du BDC de Barrie.

Objectif de ce rapport d'étape

Tous ces renseignements ont étendu de manière considérable la quantité d'information disponible pour l'évaluation et présentée dans ce rapport. Pour un certain nombre de raisons, il est cependant important de noter que ceci est un rapport d'étape.

  • En premier lieu, les BDC, en tant qu'organismes, sont encore en train de se développer. Ils ne pourront être observés et évalués après avoir atteint une certaine maturité et un état de fonctionnement optimal qu'au terme de la dernière année d'évaluation.
  • En second lieu, en dépit des efforts importants consentis par AJO pour tenir compte des observations et des recommandations de l'équipe d'évaluation concernant les carences des données recueillies par les BDC en ce qui a trait à la description de leurs opérations, un grand nombre de ces efforts n'ont pas porté fruit avant la toute fin de la deuxième année d'activités - en particulier ceux liés à l'amélioration du système automatisé de renseignements d'AJO (Legal Files). Les données nécessaires pour aborder certaines questions importantes ne seront par conséquent pas disponibles avant la troisième année.
  • En troisième lieu, les efforts entrepris permettent toujours d'obtenir des renseignements auprès de sources extérieures à AJO - en particulier auprès du secteur privé en ce qui a trait à la description du travail comparable effectué par les bureaux de droit privés et auprès des tribunaux. À l'heure actuelle, il n'est pas certain que ces renseignements seront disponibles pour le rapport final de la troisième année.

Enfin, quelques-uns des défis rencontrés lors de la rédaction des rapports de la première et de la deuxième année sont encore d'actualité. Dans quelques domaines, le rapport de la deuxième année n'a pas été en mesure d'approfondir l'analyse qui avait été faite dans le rapport de la première année. Dans ces domaines, le rapport de la deuxième année a dû se contenter d'explorer la possibilité que les découvertes et tendances se soient poursuivies tout au long de la deuxième année d'activités. L'un des principaux objectifs de ce rapport est par conséquent de cerner les lacunes en matière de renseignements et les questions prioritaires qui devront être réglées dans le prochain rapport final.

Constatations provisoires et défis

Objectifs et orientation des BDC
Le chapitre 2 décrit en détail les quatre principaux groupes d'objectifs des BDC. Il fait par ailleurs des commentaires concernant la façon dont ces objectifs ont été clairement énoncés et incorporés dans des structures de planification continue et de gestion au sein de chaque BDC et dans leurs communications avec les différents intervenants, au sein de la communauté de chaque BDC. Voici les principales observations et conclusions :

Clarté et compréhension des objectifs

  • Bien que les différents objectifs des BDC aient été élaborés, il reste encore des ambiguïtés au sein d'AJO (les directeurs et le personnel des BDC; les directeurs régionaux et le siège social d'AJO) concernant les priorités des différents objectifs et la manière spécifique dont ces priorités devraient être opérationalisées (parmi celles-ci figurent la répartition voulue de dossiers spécifiques avec et sans certificat, les niveaux optimaux en ce qui a trait à la charge de travail et les priorités à accorder à la réforme du droit et aux activités communautaires d'éducation juridique)
  • Les BDC semblent avoir accordé un niveau de priorité différent aux divers objectifs.
  • Les groupes d'intervenants ont une conception différente de ce que sont les objectifs du BDC et de ce qu'ils estiment qu'ils devraient être.
  • L'analyse a également mis à jour des différences majeures entre les trois BDC en ce qui a trait à des domaines d'activités clés. Parmi ceux-ci figurent la répartition de dossiers avec et sans certificat, les types de dossiers traités en terme d'infraction, la façon dont le personnel est assigné aux dossiers et la fréquence avec laquelle différentes procédures sont utilisées pour résoudre les dossiers. Cette diversité peut constituer un plus. D'un autre côté, la diversité semble découler de la pratique plutôt que d'une politique explicite.
    (Recommandation) Il pourrait être salutaire qu'AJO clarifie sa politique et ses objectifs opérationnels, en consultation avec les BDC.

Domaines nécessitant une orientation spécifique
Clarifier le rôle et le mandat des BDC. Ceux-ci ne sont en effet pas toujours clairs aux yeux de nombreux fonctionnaires de la justice pénale au niveau local.

  • Clarifier le rôle du personnel d'AJO en ce qui a trait à la planification et à la gestion des BDC.
  • Établir des priorités en matière de charge de travail, en particulier déterminer dans quelle mesure les BDC devraient se spécialiser dans les dossiers impliquant des problèmes de santé mentale, des Autochtones et des jeunes.
  • Clarifier dans quelle mesure les BDC devraient traiter des dossiers avec certificat.
  • Déterminer la part de temps que les travailleurs juridiques communautaires devraient consacrer aux réformes du droit systémiques/aux activités d'intervention par rapport au temps qu'ils consacrent à travailler sur des dossiers individuels.
  • Clarifier la façon dont les responsabilités devraient être réparties entre tous les avocats des BDC, les travailleurs juridiques communautaires et le personnel administratif pour ce qui est de répondre aux attentes et d'assumer les responsabilités relatives aux activités d'intervention et à d'autres activités non spécifiques liées à la charge de travail.
  • Élaborer une assurance qualité et des procédures de supervision des services à la clientèle.
  • Aborder les questions liées au budget et aux ressources humaines.
  • Clarifier les horaires de travail et les heures compensatoires des avocats, des travailleurs juridiques communautaires et du personnel administratif.
  • Clarifier le rôle des BDC en terme de litige de causes types, d'éducation juridique communautaire et de réseautage avec d'autres fournisseurs de services juridiques et sociaux.
  • Définir les interactions avec d'autres fournisseurs de services juridiques à l'intention de citoyens à faible revenu - directeur régional, avocats de service, cliniques communautaires et fournisseurs de programmes de certificats.
  • Les BDC devraient continuer à être incités à travailler plus étroitement avec des organismes non gouvernementaux locaux, comme l'Association canadienne pour la santé mentale, les travailleurs autochtones auprès des tribunaux, la Société Elizabeth Fry et des groupes soucieux de la justice des jeunes, en élaborant des programmes locaux et régionaux qui abordent le contrôle et l'administration de la justice étant donné qu'elles ont un impact sur ces collectivités vulnérables.

Les trois prochains chapitres décrivent chacun les activités des BDC, les obstacles qui ont été rencontrés et les succès obtenus en ce qui a trait aux principaux objectifs.

Niveaux de service et satisfaction des besoins non satisfaits

Le chapitre 3 met l'accent sur les objectifs globaux liés à l'amélioration de l'accès aux services juridiques pour les clients.

Nombre de clients servis

  • La charge de travail (c.-à-d. les services fournis aux clients pour des causes spécifiques) de chaque BDC a continué à augmenter, au point où les BDC approchent (ou, dans certains cas, ont atteint) leur pleine capacité. Les charges de travail de Brampton et de Barrie sont actuellement supérieures à celle d'Ottawa.

Améliorer l'accès des clients aux services à certains stades critiques de la procédure de contentieux

  • Les fonctionnaires de justice pénale des trois sites ont généralement le sentiment que les BDC répondent à un manque dans leurs régions, en aidant des personnes accusées qui n'auraient pas été représentées sinon et qui auraient par conséquent contraint le tribunal et ses fonctionnaires à subir une procédure de jugement longue et difficile, ou qui auraient plaidé coupable même si elles avaient pu se défendre de manière viable et s'il y avait matière à procès. Les BDC de Brampton et de Barrie ont effectivement visé des accusés sans certificat et Barrie a élaboré un programme d'intervention efficace pour venir en aide à la fois à des accusés autochtones et à des accusés ayant une déficience mentale.
  • Les BDC continuent généralement à rencontrer leurs groupes de clients cibles. À titre d'exemple, Barrie rencontre un énorme succès en répondant aux besoins d'accusés autochtones et d'accusés ayant une déficience mentale, tandis que Brampton et Ottawa mettent généralement l'accent sur les clients sans certificat.

Qualité des services fournis

  • Les preuves disponibles, aussi bien suite aux entrevues que par le biais des divers systèmes d'information automatisés ne montrent aucune différence significative entre le travail avec certificat des BDC et celui du secteur privé en ce qui a trait :
      - à l'assignation des dossiers aux avocats;
      - au temps consacré à chaque dossier (les BDC auraient plutôt passé moins d'heures);
      - au temps écoulé entre l'ouverture et la fermeture des dossiers avec certificat.
  • À Barrie et Brampton, il n'existe aucune preuve pour étayer l'inquiétude selon laquelle les BDC sont plus enclins à plaider coupable pour les dossiers avec certificat que ne le ferait le secteur privé. Quoi qu'il en soit, le pourcentage d'Ottawa en terme de dossiers avec certificat, qui est plus élevé à l'heure actuelle, continuera d'être contrôlé au cours de l'année prochaine.
  • Les fonctionnaires du système de justice pénale (p. ex., juges, représentants de la Couronne, avocats de service) étaient pour la plupart d'avis que la qualité du travail fourni par les BDC était, pour le type de dossiers qu'ils traitent, du même niveau que celle du travail fourni par le secteur privé local voire qu'elle lui était, dans certains cas, supérieure.

Offrir des services à des groupes spécifiques de clients

  • Le rapport fournit une quantité considérable de renseignements sur les clients ayant actuellement accès aux services des BDC et les recevant, notamment le sexe, la langue, l'origine ethnique, les types de délits commis et si les dossiers présentent certains problèmes juridiques particuliers tels que des problèmes de divulgation ou des problèmes juridiques multidimensionnels comme l'immigration, le statut de réfugié ou des disputes familiales.
  • Il a des différences notables entre les BDC en ce qui a trait à la proportion de dossiers avec et sans certificat de leur charge de travail.
  • À Brampton et Ottawa, la charge de travail est constituée en quasi-totalité de dossiers sans certificat.
  • À Barrie, les dossiers avec certificat représentent la majorité des dossiers - et comprennent des clients en prison et récidivistes ainsi que des accusés atteints de troubles de la santé mentale.

Question importante concernant les dossiers sans certificat

  • Les pourcentages élevés de dossiers sans certificat gérés par les BDC de Brampton et d'Ottawa qui sont retirés ou suspendus renforcent grandement l'argument selon lequel l'aide juridique devrait être disponible dans de tels cas. (Des recherches menées précédemment dans ce domaine suggèrent que si cette situation de non-représentation s'était maintenue, un grand nombre de ces accusés auraient plaidé coupable et auraient été reconnus comme tel.) Les juges et les avocats de la Couronne des trois communautés ont estimé qu'il était nécessaire que les BDC s'occupent d'un plus grand nombre d'accusés non représentés, la plupart d'entre eux étant perçus comme financièrement admissibles aux services d'aide juridique.
    (Recommandation) Que le besoin établi de services juridiques pour les clients satisfaisant aux critères financiers, mais ne satisfaisant pas aux autres critères nécessaires à l'obtention d'une aide juridique en Ontario, soit reconnu.

Objectifs non liés à la charge de travail (activités d'intervention et de réforme du droit)

Le chapitre 4 (Réforme du droit systémique) met l'accent sur la mise en valeur des services aux clients potentiels et aux groupes de clients par le biais d'activités spécifiques d'intervention et de réforme du droit ne portant pas sur des dossiers (et par le biais de dossiers spécifiques pour atteindre les objectifs de réforme du système).

Variation appropriée de la stratégie d'ensemble

  • Chacun des BDC a, à ce jour, choisi des stratégies pour atteindre les objectifs non liés à la charge de travail qui ont été conçus en fonction de leur propre environnement et de leurs objectifs spécifiques. Les stratégies retenues diffèrent par conséquent l'une de l'autre. À titre d'exemple, au cours des deux dernières années, des efforts particuliers ont été entrepris : à Barrie, pour travailler en lien étroit avec les travailleurs des tribunaux traitant des dossiers impliquant des personnes ayant une déficience mentale ou des Autochtones et mettre l'accent sur la représentation des accusés ayant une déficience mentale et sur les accusés autochtones; à Brampton, relever les défis systémiques liés au flux de dossiers par le biais du palais de justice de Peel et représenter les personnes ayant une déficience mentale; à Ottawa, continuer à tisser des liens avec les collectivités ciblées.
  • Tous les BDC ont fait des efforts importants en terme d'intervention en vue d'établir les contacts et les partenariats voulus avec la collectivité au cours de la première année. Malheureusement, pendant la deuxième année, le personnel des BDC - en particulier les travailleurs juridiques communautaires - n'a pu consacrer que peu de temps aux activités non liées au traitement des dossiers. Les activités d'intervention auprès de la collectivité, de réforme du droit et d'éducation juridique communautaire en ont toutes souffert. Ceci est particulièrement le cas à Brampton où la perte de leur travailleur juridique communautaire expérimenté (remplacé depuis) a entraîné une baisse des activités de réforme du droit et d'éducation juridique communautaire. Une situation similaire a vu le jour à Ottawa, car d'autres demandes liées à des travaux administratifs et à des activités de soutien des recours en justice ont réduit de manière significative le temps que le travailleur juridique communautaire avait à sa disposition pour mener des activités d'intervention et de réforme du droit.
    (Recommandation) Qu'AJO examine le rôle des travailleurs juridiques communautaires, en particulier le temps qu'ils allouent et leurs priorités en ce qui a trait aux activités de réforme du droit et d'intervention, aux tâches administratives (telles qu'entrer des données dans Legal Files) et aux activités de soutien des recours en justice.

Impact opérationnel sur différents éléments et sur différents groupes d'intervenants au sein du système de justice pénale (SJP)

Le chapitre 5 met l'accent sur des questions liées à l'impact des BDC sur les institutions, les procédures et les charges de travail des différents groupes d'intervenants clés au sein du système de justice pénale.

Impact sur le système judiciaire

  • Cette année et l'année précédente, l'équipe d'évaluation avait surtout souhaité s'entretenir avec des personnes ayant réellement interagi sur des dossiers avec les BDC dans cet environnement juridique plus vaste. La plupart des personnes interviewées défendaient par conséquent le système de justice pénale - avocats de la Couronne, juges, avocats de service, autres travailleurs juridiques et travailleurs appartenant à des organismes non gouvernementaux qui rendent service aux « clients » des tribunaux. Les fonctionnaires qui nous ont parlé et qui appartenaient à ces groupes d'intervenants sont dans leur immense majorité en faveur de l'existence du BDC dans leur région, probablement plus maintenant qu'ils ne l'étaient au moment de ses tous débuts.

Impact sur le travail du secteur privé

  • Chacun des BDC a été mis en place dans un environnement où la tendance à délivrer des certificats criminels a augmenté modérément.
  • Dans les entrevues que nous avons menées l'année dernière, la plupart des membres du secteur privé étaient opposés aux BDC. Bien que la résistance aux BDC de la part du secteur privé soit toujours considérable, certains éléments laissent à penser que la résistance tend à s'amenuiser, au moins dans une certaine mesure.
  • La perception de la majorité est que les BDC n'ont pas eu un impact significatif sur le travail avec certificat accessible au secteur privé. La charge de travail avec certificat des BDC représente moins de 1 % des certificats issus à l'intention du secteur privé à Brampton et à Ottawa. À Barrie, le pourcentage est cependant considérablement plus élevé, soit 9 %.

Optimisation des ressources

Le chapitre 6 met l'accent sur un certain nombre d'objectifs en matière de procédures - chacun d'entre eux ayant un impact sur la valeur des services assurés et sur la mesure dans laquelle le BDC représente un organisme efficace en ce qui a trait à l'atteinte des objectifs importants précédents. Par objectifs spécifiques en terme de procédures, on entend : leadership et orientation, organisation et responsabilités, tactiques et procédures, ressources et systèmes de soutien. Dans la plupart de ces domaines, la performance du BDC était adéquate ou plus qu'adéquate.

Qualité d'ensemble des services offerts

  • Le rapport fournit des estimations des honoraires « supplétifs » gagnés par les BDC pour des dossiers avec et sans certificat. Le rapport fournit également des budgets de dépenses pour les BDC. Comme on peut s'y attendre, les honoraires supplétifs d'un cabinet juridique sont toujours inférieurs aux dépenses au cours de ses premières années d'existence. (Bien que les frais moyens par dossier aient baissé relativement régulièrement au cours de l'année dernière.) L'équipe d'évaluation continuera cependant à contrôler l'aspect « optimisation des ressources » des BDC.
  • Parallèlement, les BDC ont tendance à gérer les dossiers individuels en à peu près autant de temps (voire moins) que le secteur privé.

Procédures

  • Plus les BDC peuvent accéder rapidement au dossier d'un accusé, plus les avantages sont grands, aussi bien pour l'accusé que pour les tribunaux.
    (Recommandation) AJO devrait commencer à aborder la question des méthodes de rationalisation des références. Une attention toute particulière devrait être portée sur le faible niveau de tolérance dont font preuve de nombreux accusés vis-à-vis de procédures pouvant paraître simples aux yeux d'autres personnes.

Ressources et systèmes de soutien

  • Les BDC ont le sentiment qu'ils ont presque atteint leur pleine capacité.
    (Recommandation) Il convient d'élaborer des lignes directrices afin de définir la notion de « capacité ». L'impact que cela aura sur les services à la clientèle devrait par ailleurs être évalué.
  • Le personnel de chacun des BDC a reçu un retour d'information positif de la part des fonctionnaires du système de justice pénale avec lesquels nous nous sommes entretenus.
  • Legal Files a fourni une quantité considérable de renseignements pour soutenir la gestion des BDC et cette évaluation. Ceci étant, il reste encore un certain nombre de domaines techniques et organisationnels qui se doivent encore d'être améliorés pour assurer une méthode rentable de collecte de certains types de données. Certaines de ces améliorations concernent les procédures de Legal Files en elles-mêmes. D'autres concernent par contre les communications et les systèmes de réseautage qui soutiennent ce système multicentrique. Par ailleurs, certains problèmes demeurent en ce qui a trait au rôle que Legal Files devrait jouer relativement à la gestion quotidienne et aux activités des BDC.
    (Recommandation) AJO devrait entreprendre d'étudier le rôle de Legal Files en ce qui a trait aux besoins opérationnels et de planification d'AJO vis-à-vis des BDC et définir les modifications qu'il est nécessaire d'apporter aux procédures organisationnelles et techniques nécessaires pour veiller à ce qu'elle remplisse ce rôle.


Liens :

PDF Rapport complet de la deuxième année (en anglais seulement)